Қазақстанда Халық Кеңесі мен қоғамдық кеңестердің өзара қарым-қатынасы жаңа кезеңге өтті. Заң қоғамдық кеңестердің дербестігін сақтай отырып, оларды Халық Кеңесінің өңірлік деңгейдегі маңызды тетігі ретінде айқындайды. Бірақ осы жаңа модель қоғам үшін қандай мүмкіндік береді, ал қай тұста институционалдық тәуекел туындайды? Қоғамдық кеңестер шын мәнінде тәуелсіз бақылау алаңы болып қала ма, әлде біртіндеп жаңа вертикальдің бөлігіне айнала ма? halyq-kenesi.kz ақпарат агенттігінің редакциясы осы сұрақтарға жауап іздеп, жаңа құқықтық модельдің артықшылығы мен әлсіз тұстарын сараптап көрді.

Бағынбайды, бірақ шешімін басшылыққа алады: қоғамдық кеңестердің дербестігі сақтала ма?

Қазақстанда қоғамдық диалогтың архитектурасы өзгеріп жатыр. Бір қарағанда, бәрі қисынды: орталықта – Қазақстан Халық Кеңесі, өңірлерде – қоғамдық кеңестер. Бірі ел көлеміндегі қоғамдық сұранысты жинақтайды, екіншісі жергілікті жердегі мәселені жоғарыға жеткізеді. Қағаз жүзінде бұл – билік пен қоғам арасындағы байланысты қысқартатын жүйе. Бірақ осы конструкцияның ішінде әзірге жауабы анық емес бір сұрақ бар: қоғамдық кеңестер бұрынғыдай тәуелсіз қоғамдық бақылау институты болып қала ма, әлде біртіндеп Халық Кеңесінің өңірлік вертикаліне айнала ма? Бұл жай ғана терминге қатысты дау емес. Мәселе – азаматтық қоғамның мемлекетпен сөйлесетін алаңының табиғаты өзгеріп жатыр ма деген сауалда.

Заңда бір-біріне қарама-қайшы көрінетін екі норма бар

«Қоғамдық кеңестер туралы» заң қоғамдық кеңестердің мәртебесін өте анық белгілейді: олар автономды және дербес. Оның үстіне қоғамдық кеңес құрамындағы азаматтық қоғам өкілдерінің үлесі кемінде үштен екі болуы тиіс. Бұл норма қоғамдық кеңесті мемлекеттік органның жанындағы кезекті ведомстволық комиссияға айналдырмаудың құқықтық сақтандырғышы ретінде енгізілген.

Бірақ 2026 жылы күшіне енген «Қазақстан Халық Кеңесі туралы» Конституциялық заңда мүлде жаңа конструкция пайда болды. Заңда Қазақстан Халық Кеңесінің қызметі өңірлік деңгейде жергілікті қоғамдық кеңестер арқылы қамтамасыз етілетіні көрсетілген. Одан әрі қоғамдық кеңестер Халық Кеңесінің мақсаттары мен міндеттеріне қол жеткізуге қатысатыны, оның шешімдерін басшылыққа алатыны және Халық Кеңесіне ұсыныстар енгізетіні жазылған.

Мәселенің ең қызық тұсы да осы. Егер қоғамдық кеңес дербес болса, ол неге басқа конституциялық органның шешімін «басшылыққа алуға» тиіс? Ал егер Халық Кеңесінің шешімін басшылыққа алатын болса, оның дербестігінің нақты шекарасы қай жерде аяқталады? Заңның әр нормасын бөлек оқысаңыз – қайшылық жоқ. Бірге оқысаңыз – сұрақ көп.

«Бағыну» жоқ. Бірақ функционалдық тәуелділік пайда болуы мүмкін

Заңда қоғамдық кеңестер Халық Кеңесіне «бағынады» деген сөз жоқ. Әкімшілік бағыныштылық та қарастырылмаған. Халық Кеңесі қоғамдық кеңестің төрағасын тағайындамайды, құрамын бекітпейді, отырысының күн тәртібін тікелей белгілемейді. Осы тұрғыдан алғанда қоғамдық кеңестер формалды түрде тәуелсіз болып қала береді.

Бірақ институттардың шынайы тәуелсіздігі тек «кім кімге бағынады?» деген сұрақпен өлшенбейді. Кейде бағыныштылық бұйрық арқылы емес, күн тәртібі арқылы пайда болады.

Егер ертең өңірдегі қоғамдық кеңес өз жұмысының едәуір бөлігін Халық Кеңесінің тапсырмаларын жүзеге асыруға, оның шешімдерін орындауға, ұсыныстар жинауға және есеп беруге бағыттаса, онда заңдық тұрғыдан тәуелсіз болғанымен, функционалдық тұрғыдан орталық институттың бір буынына айналуы ықтимал. Бұл – әзірге факт емес. Бірақ жаңа модельдегі негізгі институционалдық тәуекелдің бірі осы.

Қоғамдық кеңестің бастапқы міндеті басқа еді

Қоғамдық кеңестердің философиясы бастапқыда қарапайым болатын: мемлекеттік орган қоғамды бақыламауы керек, қоғам мемлекеттік органды бақылауы керек.

Сондықтан олардың өкілеттіктерінің арасында қоғамдық мониторинг, қоғамдық тыңдау, мемлекеттік орган жұмысына қатысты ұсыным әзірлеу, нормативтік құқықтық актілер жобаларын қарау сияқты тетіктер бар. Ең маңыздысы – қоғамдық кеңестердің ұсынымдарын мемлекеттік органдар қарауға міндетті және оған уәжді жауап беруге тиіс.

Яғни қоғамдық кеңес бастапқы конструкциясында «төменнен жоғары қарай» жұмыс істейтін институт еді. Азамат мәселе көтереді. Қоғамдық кеңес оны талқылайды. Мемлекеттік орган жауап береді. Енді осы механизмге тағы бір буын – Халық Кеңесі қосылды. Бұл жүйені күшейте де алады. Әлсірете де алады.

Екі сценарий бар

Бірінші сценарий – оптимистік. Қоғамдық кеңестер ауылдағы, аудандағы, қаладағы мәселелерді жинайды. Бұрын әкімдік немесе министрлік деңгейінен аса алмай қалған ұсыныстар Халық Кеңесіне жетеді. Халық Кеңесі оларды ұлттық деңгейге шығарып, Үкіметке, мемлекеттік органдарға немесе заң шығару алаңына жеткізеді. Бұл жағдайда Халық Кеңесі қоғамдық кеңестердің үстінен қарайтын орган емес, олардың дауысын күшейтетін саяси микрофонға айналады. Мұндай модель жұмыс істесе, Қазақстанда алғаш рет жергілікті қоғамдық бақылаудан ұлттық шешімге дейін баратын тұрақты арна қалыптасуы мүмкін.

Екінші сценарий – әлдеқайда қауіпті. Қоғамдық кеңестер орталықтан келген күн тәртібін талқылаумен айналыса бастайды. Өз өңірінің өткір проблемасын көтерудің орнына жоғарыдан белгіленген тақырыптарды орындауға көшеді. Жергілікті билік те қоғамдық кеңесті өзіне сын айтатын тәуелсіз институт емес, Халық Кеңесімен жұмыс істейтін кезекті ресми құрылым ретінде қабылдай бастайды. Сонда азаматтық қоғам үшін құрылған құрал біртіндеп әкімшілік вертикальдің жұмсақ бөлігіне айналады.

Бұл қоғамдық кеңестерді таратып жіберуден де қауіпті. Өйткені атауы қалады. Мүшелері қалады. Отырысы өтеді. Хаттамасы жазылады. Тек тәуелсіз мазмұны жоғалуы мүмкін.

«Шешімдерін басшылыққа алады» деген сөздің салмағы қандай?

Заң тілінде бір ғана сөз кейде тұтас институттың тағдырын өзгертеді. Бұл жерде сондай тіркес – «шешімдерін басшылыққа алады».

Ол «міндетті түрде орындайды» деген сөз емес. Бірақ «ескеруі мүмкін» дегеннен әлдеқайда күштірек. Осы аралық мәртебе тәжірибеде қалай түсіндірілетіні шешуші болады.

Мысалы, облыстық қоғамдық кеңес Халық Кеңесінің бір позициясымен келіспесе не болады? Ол ашық түрде балама ұсыным қабылдай ала ма? Халық Кеңесінің шешіміне қарама-қайшы қорытынды шығарса, бұл заң бұзушылық болып есептеле ме? Қоғамдық кеңес өз күн тәртібін толығымен өзі анықтай ма? Халық Кеңесі өңірлік кеңестерден белгілі бір мәселені міндетті түрде қарауды талап ете ала ма?

Осының жауабы Халық Кеңесі мен қоғамдық кеңестер арасындағы нақты қатынасты анықтайды. Сондықтан алдағы уақытта басты назар заңның жалпы декларациясына емес, осы өзара іс-қимылдың процедурасына аударылуы тиіс.

Тағы бір маңызды деталь: қоғамдық кеңестер Халық Кеңесінің құрамына да кірді

Халық Кеңесінің 126 мүшесінің 42-сі астана, облыстар мен республикалық маңызы бар қалалардың мәслихаттары және қоғамдық кеңестері арасынан қалыптастырылады.

Бұл да екі түрлі нәтиже беруі мүмкін. Бір жағынан, өңірлер орталық деңгейде тікелей өкілдік алады. Екінші жағынан, бір адам бір мезгілде қоғамдық бақылаушының да, сол бақылаудың нәтижесін қабылдайтын жоғары консультативтік құрылымның да мүшесі болуы мүмкін.

Бұл жерде мүдделер қақтығысы міндетті түрде туындайды деп айтуға болмайды. Бірақ институттар арасындағы дистанция қысқарады. Ал қоғамдық бақылаудың табиғаты үшін белгілі бір дистанция қажет. Себебі бақылаушы бақылап отырған жүйенің ішіне тым терең кіріп кетсе, оның даусы жұмсаруы мүмкін.

Алғашқы отырыстың өзі бұл бағытты аңғартып отыр

Қазақстан Халық Кеңесінің комитеттері жұмысының аясында Өңірлік даму және жергілікті өзін-өзі басқару комитетінің алғашқы отырысында қоғамдық кеңестермен жұмысты синхрондау негізгі бағыттардың бірі ретінде аталды. Комитет қоғамдық сұраныстарды анықтап, сараптап, олар бойынша нақты ұсыныстар әзірлеуді көздейді.

Логикасы дұрыс. Бірақ «синхрондау» сөзі де абайлап қарауды қажет етеді.

Қоғамдық кеңестердің күші – олардың бәрінің бірдей сөйлемеуінде. Маңғыстаудың мәселесі Солтүстік Қазақстаннан бөлек. Ауылдың талабы мегаполистің талабымен сәйкес келмеуі мүмкін. Бір өңір әкімін сынайды. Екіншісі министрліктің шешіміне қарсы шығады. Үшіншісі Халық Кеңесінің өзінің позициясымен келіспеуі мүмкін.

Егер «синхрондау» осы айырмашылықтарды ортақ бюрократиялық тілге түсіру дегенді білдірсе, онда қоғамдық кеңестің ең маңызды қасиеті – жергілікті шындықты еш боямасыз айту қабілеті жоғалады. Ал егер синхрондау әр өңірдің проблемасын ұлттық деңгейге жеткізетін инфрақұрылым құру болса – бұл жүйенің ең үлкен артықшылығына айналуы мүмкін.

Негізгі проблема – институттың көптігі емес, жауапкершіліктің бұлдырлығы

Қазақстанда қоғамдық диалог алаңы аз емес. Қоғамдық кеңес бар. Мәслихат бар. ҮЕҰ бар. Петиция институты бар. Азаматтарды қабылдау орталықтары бар. Енді Халық Кеңесі бар.

Мәселе тағы бір кеңестің пайда болуында емес. Мәселе – азамат көтерген мәселенің соңғы жауапты нүктесі кім екенінде.

Мысалы, ауыл тұрғыны ауызсу мәселесін көтерді делік. Қоғамдық кеңес оны қолдады. Халық Кеңесіне жіберді. Халық Кеңесі министрлікке ұсынды. Министрлік әкімдікке жолдады. Әкімдік мердігерге сілтеді. Сонда азамат үшін жаңа институттардың саны көбейді, бірақ жауапты адам сол күйі табылмаса – реформаның мәні жоғалады.

Сондықтан жаңа жүйенің тиімділігі өткізілген отырыс немесе құрылған комиссия санымен емес, шешілген қоғамдық мәселенің жолымен өлшенуі керек. Қай жерде көтерілді? Кім қабылдады? Кім орындауға міндетті болды? Қанша уақытта нәтиже шықты? Осы төрт сұраққа қоғам ашық жауап көрмейінше, кез келген институционалдық реформа қағаз жүзінде әдемі көрінгенімен, азамат үшін сезілмеуі мүмкін.

Қоғамдық кеңестерге жаңа мүмкіндік берілді. Бірақ жаңа қауіп те пайда болды

Халық Кеңесі қоғамдық кеңестерді әлсірету үшін құрылған деуге негіз жоқ. Керісінше, жаңа құқықтық модель оларды ұлттық жүйенің маңызды өңірлік арнасы ретінде танып отыр. Бұл – қоғамдық кеңестердің мәртебесін белгілі бір деңгейде күшейту.

Бұрын олардың ұсынысы әкімдік немесе министрлік шеңберінде қалып қоюы мүмкін еді. Енді оны Халық Кеңесі деңгейіне жеткізудің заңдық арнасы бар.

Бірақ мәртебе өскен жерде тәуелсіздіктің құны да өседі.

Қоғамдық кеңестердің ең үлкен капиталы – ғимараты да, бюджеті де, мөрі де емес. Олардың капиталы – билікке ұнамайтын пікірді де айта алу құқығы.

Егер жаңа жүйе осы құқықты сақтаса, Халық Кеңесі қоғамдық кеңестерді күшейтеді. Егер қоғамдық кеңестер жоғарыдан түскен шешімдерді түсіндіретін және қолдайтын алаңға айналса, мемлекет тағы бір қоғамдық институтты формализмге құрбан етеді.

Сондықтан мәселе «қоғамдық кеңестер Халық Кеңесіне бағынышты ма?» деген қарапайым сұрақтан әлдеқайда терең.

Заң бойынша – бағынышты емес.

Функционалдық тұрғыдан – Халық Кеңесімен бұрынғыдан әлдеқайда тығыз байланыста.

Ал осы байланыстың серіктестікке айналатынын немесе вертикальға айналатынын енді тәжірибе көрсетеді.

Бір нәрсе анық: қоғамдық кеңестің тәуелсіздігі заңдағы «автономды» деген бір сөзбен сақталмайды. Ол – келіспеу құқығымен сақталады. Сын айту мүмкіндігімен сақталады. Өз күн тәртібін өзі белгілеумен сақталады. Ең бастысы – билікке ыңғайсыз болса да, қоғамның сөзін жоғарыға сол күйінде жеткізе алуымен сақталады.

Егер Халық Кеңесі осы дауысты күшейтсе – жаңа модельдің мәні бар.

Ал егер оны бір қалыпқа түсірсе, онда Қазақстан қоғамдық диалогты күшейтеміз деп отырып, қоғамдық бақылаудың өзін әлсіретіп алуы мүмкін.

Қорыта айтқанда, қоғамдық кеңестердің Халық Кеңесімен байланысы жаңа мүмкіндік те, жаңа тәуекел де туғызып отыр. Егер бұл жүйе жергілікті үнді жоғарыға жеткізетін арнаға айналса, қоғамдық бақылау күшейеді. Ал егер қоғамдық кеңестер тек орталықтан келген күн тәртібін орындауға көшсе, олардың дербестігі формалды ұғым болып қалуы мүмкін. Сондықтан негізгі өлшем – құрылымның атауы емес, қоғамның сөзін қаншалықты еркін әрі нәтижелі жеткізе алатыны.