Халық Кеңесі кімге есеп береді: өкілеттік айқын, есептілік неге көмескі?
Қазақстан Халық Кеңесінің өкілеттігі кеңейген сайын оның жауапкершілігіне қатысты сұрақтар да күшейіп келеді. Кеңес заң жобасын ұсына алады, референдум бастамасын көтере алады, мемлекеттік органдарға ұсыным береді, қоғамдық бақылау жүргізеді. Бірақ осы мүмкіндіктердің бәрінен кейін ең қарапайым сұрақ ашық күйінде қалып отыр: Халық Кеңесі кімге және қалай есеп береді?
Заңда оның Президентпен, Құрылтаймен және мемлекеттік органдармен өзара іс-қимылы егжей-тегжейлі көрсетілгенімен, халық алдында міндетті мерзімді есеп беру тетігі дәл сондай айқын жазылмаған. halyq-kenesi.kz редакциясы Халық Кеңесінің құқықтық мәртебесін, ішкі және сыртқы есептілік механизмдерін, сондай-ақ заңнамада жауапсыз қалған тұстарды саралап көрді.
Қазақстан Халық Кеңесінің жаңа конституциялық мәртебесі қалыптасқан сайын бір қарапайым, бірақ принципті сұрақ алға шығып отыр: халықтың мүддесін білдіретін орган халыққа қалай есеп береді?
Бұл сұрақ риторикалық емес. 2026 жылғы Конституция Халық Кеңесіне заң жобаларын Құрылтайға енгізу, жалпыхалықтық референдум бастамасын көтеру сияқты саяси салмағы жоғары өкілеттіктер берді. Конституциялық заң Кеңеске қоғамдық бақылау жүргізуге, мемлекеттік органдарға ұсынымдар беруге, қоғамдық диалог ұйымдастыруға мүмкіндік береді. Бірақ осы өкілеттіктердің жанынан «Халық Кеңесі жыл сайын халыққа, Президентке немесе Құрылтайға өз қызметі туралы есеп береді» деген нақты норманы табу қиын.
Заңнаманы тұтас қарағанда қызық конструкция шығады: Халық Кеңесінің кімге ұсыныс беретіні анық, кімнен ақпарат сұрай алатыны анық, кім оның құрамын бекітетіні анық. Ал Кеңестің өзінің қызмет нәтижесі үшін кімнің алдында жүйелі түрде есеп беретіні дәл сондай анық жазылмаған.
Конституция өкілеттікті бекітті, бірақ есеп беру моделін белгілемеді
2026 жылғы Конституцияның жеке VI бөлімі Қазақстан Халық Кеңесіне арналған. 70-бап оны Қазақстан халқының мүддесін білдіретін жоғары консультативтік орган деп анықтайды. 71-бапта оның негізгі өкілеттіктері көрсетілген: ішкі саясат бойынша ұсыныстар әзірлеу, Құрылтайға заң жобаларын енгізу, жалпыхалықтық референдум бастамасын көтеру және конституциялық заңда көзделген өзге де өкілеттіктерді жүзеге асыру.
Бірақ осы екі бапта Кеңестің Президентке, Құрылтайға немесе халыққа мерзімді есеп беруі жөнінде талап жоқ.
Бұл ерекшелік Конституциядағы басқа институттардың жауапкершілік конструкцияларымен салыстырғанда анық байқалады. Мысалы, Президент мемлекеттік билік органдарының халық алдындағы жауапкершілігін қамтамасыз ететін тұлға ретінде айқындалған; Үкіметке қатысты сенімсіздік вотумы, отставка және саяси жауапкершілік тетіктері нақты жазылған. Халық Кеңесі жөніндегі конституциялық нормаларда мұндай вертикаль немесе есеп беру адресаты көрсетілмейді.
Мұны бірден «заңдағы қателік» деп айту асығыстық болар еді. Өйткені Халық Кеңесі атқарушы орган емес, парламент те емес. Оған классикалық министрлік секілді бағыныштылық моделін қолдану оның тәуелсіз консультативтік табиғатына қайшы келуі мүмкін.
Бірақ бұл жерде басқа мәселе туындайды: бағынышты болмау мен есеп бермеу – бір ұғым емес.
Тәуелсіз орган да қоғам алдында есепті бола алады.
«Халықтың мүддесін білдіреді» деген мәртебе есептілік талабын күшейтеді
«Қазақстан Халық Кеңесі туралы» Конституциялық заң Кеңесті халық мүддесін білдіретін жоғары конституциялық консультативтік орган деп бекітеді. Оның мақсаты да мемлекеттік басқаруда Қазақстан халқының мүдделерінің білдірілуін қамтамасыз ету деп анықталған. Кеңес қызметінің қағидаттары арасында диалог пен ашықтық та бар.
Осы жерде құқықтық емес, бірақ конституциялық логикадан шығатын маңызды сұрақ бар.
Егер орган халық мүддесін білдірсе, халық оның төрт жылда не істегенін білуге тиіс пе?
Әрине.
Қанша қоғамдық ұсыныс келді?
Оның қаншасы қаралды?
Қаншасы мемлекеттік органға жіберілді?
Қаншасы орындалды?
Қанша заң жобасына айналды?
Қандай ұсыныс қабылданбады және не себепті?
Осы көрсеткіштердің ешқайсысы Конституциялық заңда міндетті жылдық есептің мазмұны ретінде бекітілмеген.
Сондықтан мәселе «Халық Кеңесі жабық орган» дегенде емес. Заңда ашықтық элементтері бар. Мәселе – ақпараттық ашықтық пен институционалдық есептіліктің бір нәрсе еместігінде.
Сессия туралы ақпарат жарияланады. Бірақ бұл есеп емес
Конституциялық заң бойынша Халық Кеңесінің кезекті Сессиясы қажеттілігіне қарай, бірақ жылына кемінде бір рет өткізіледі. Сессияның өтетін күні, орны және күн тәртібі бұқаралық ақпарат құралдары арқылы алдын ала хабарланады. Ал Сессияда қаралған мәселелер мен қабылданған ұсынымдар және ұсыныстар жұртшылық назарына жеткізілуге тиіс.
Бұл – маңызды ашықтық нормасы.
Бірақ «отырыста не талқыланды?» деген ақпарат пен «бір жылда не істелді?» деген есептің арасында үлкен айырмашылық бар.
Біріншісі – ағымдағы коммуникация.
Екіншісі – нәтижеге баға беру.
Мысалы, бір жыл ішінде Кеңес 150 ұсыныс қабылдады делік. Оның 120-сын мемлекеттік органдар қарады. Бірақ тек 17-сі орындалды.
Заңдағы қазіргі ашықтық нормасы бізге сол 150 ұсыныстың қабылданғанын көрсетуі мүмкін.
Ал есептілік механизмі «неге 133 ұсыныс нәтиже бермеді?» деген сұраққа жауап беруге тиіс.
Сондықтан қоғамдық ақпараттандыру – есептіліктің элементі ғана. Оның орнына жүре алмайды.
Мемлекеттік органдар Кеңестің ұсынысын қарауға міндетті. Ал Кеңес нәтижесін көрсетуге міндетті ме?
Заңның қызық асимметриясы осы жерден байқалады.
Сессия шешіміндегі мемлекеттік органдар мен лауазымды адамдарға жолданған ұсыныстар мен ұсынымдар міндетті түрде қаралуға тиіс. Кеңес мемлекеттік органдармен сұрау салу, ақпарат және талдамалық материал алу арқылы жұмыс істей алады. Мемлекеттік органдар да оның мақсаттары мен міндеттерін іске асыруға жәрдемдесуге міндетті.
Яғни төмендегі тізбек құқықтық тұрғыдан құрылған:
Халық Кеңесі → ұсыныс → мемлекеттік орган → міндетті қарау.
Бірақ келесі тізбек дәл сондай анық емес:
Халық Кеңесі → бір жылдық жұмыс → қоғам → міндетті жария есеп.
Міне, есептілік мәселесінің түйіні осында.
Бұған дейін «Халық Кеңесінің әлсіз тұсы: ұсыныс бар, орындалу кепілі жоқ» атты сараптамамызда да ұсыныстың міндетті түрде қаралуы мен оның міндетті орындалуының екі бөлек нәрсе екенін жазған едік.
Халық Кеңесі өзгені қоғамдық бақылаудың объектісіне айналдыра алады. Тіпті Конституциялық заң оған өз мақсаттары мен міндеттерімен байланысты мәселелер бойынша қоғамдық бақылау жүргізу құқығын береді.
Бірақ Кеңестің өзінің қызметіне қатысты арнайы сыртқы қоғамдық есептілік механизмі Конституциялық заңда жеке институт ретінде құрылмаған.
Бұл құқықтық конструкциядағы ең қызық қайшылықтардың бірі: қоғамдық бақылау жүргізетін институттың өзіне қоғамдық бақылаудың арнайы процедурасы айқын жазылмаған.
Президентке есеп бере ме?
Бір қарағанда, Халық Кеңесінің Президентпен институционалдық байланысы өте күшті.
Президент Кеңестің құрамын бекітеді. Кеңестің Хатшылығын құрады және оның басшысын тағайындайды. Президент Халық Кеңесінің сессияларына қатысып, оның қызметі және мемлекеттік саясат мәселелері бойынша ұсыныстар мен бастамалар айтуға құқылы. Кеңес төрағасы лауазымына кандидатураны да Президент және Кеңес мүшелерінің кемінде үштен бірі ұсына алады.
Сондықтан сырттай қарағанда «Халық Кеңесі Президентке есеп береді» деген тұжырым жасау оңай.
Бірақ заң мәтіні бұған негіз бермейді.
Керісінше, заңнамада «Президентке тікелей бағынатын және есеп беретін мемлекеттік органдар» деген арнайы құқықтық категория бар. Халық Кеңесі бұл санатқа жатқызылмаған.
Бұл – өте маңызды құқықтық деталь.
Демек Президенттің Кеңеске қатысты айтарлықтай конституциялық және ұйымдастырушылық өкілеттігі болғанымен, осының өзі Кеңесті Президентке тікелей бағынышты әрі есеп беретін органға айналдырмайды.
Саяси ықпал мен құқықтық бағыныштылықты шатастырмау керек.
Құрылтайға есеп бере ме?
Мұнда да жауап – тікелей емес. Халық Кеңесі Құрылтаймен өте тығыз жұмыс істейді. Ол Құрылтайға заң жобаларын енгізеді, өз өкілдерін комитеттер мен тыңдауларға жібере алады, қоғамдық талқылау қорытындысы бойынша ұсыныстар мен қорытындылар жолдайды.
Бірақ Құрылтайға:
– Халық Кеңесінің жылдық есебін тыңдау;
– оған саяси баға беру;
– есепті бекіту немесе қабылдамау;
– Кеңес басшылығына сенім немесе сенімсіздік білдіру
сияқты арнайы бақылау өкілеттігі бекітілмеген.
Яғни Құрылтай – заң шығару процесіндегі серіктес және Халық Кеңесінің заң бастамасын қабылдайтын орган.
Бірақ заң бойынша оның «есеп қабылдаушысы» емес.
Бұл да ерекше модель.
Халық Кеңесі заң шығару процесіне ықпал етеді, бірақ Құрылтай алдында классикалық парламенттік есептілікке түспейді.
Сонда Кеңес ішінен кім кімге жауап береді?
Мұнда заң әлдеқайда нақты. Халық Кеңесінің жоғары басқарушы органы – Сессия. Төрағаны да Сессия төрт жылға сайлайды. Ең маңыздысы – Кеңес мүшелерінің кемінде үштен бірі бастама көтерсе, Төрағаның өкілеттігін тоқтату мәселесі қаралуы мүмкін, ал шешім Кеңес мүшелерінің жалпы санының қарапайым көпшілік дауысымен қабылданады.
Демек Төраға Президентке емес, белгілі бір мағынада Кеңестің өзіне саяси-ұйымдық тұрғыдан тәуелді.
Төралқа да комитеттер, салалық комиссиялар мен жұмыс топтары жетекшілерінің ақпаратын тыңдай алады. Кеңес мүшелері Сессия мен Төралқа шешімдерін орындауға міндетті. Әдеп нормалары мен міндеттерін бұзған мүшеге қатысты Әдеп жөніндегі комиссия қорытынды жасап, оның өкілеттігін тоқтату мәселесі көтерілуі мүмкін.
Бұл – ішкі есептілік.
Яғни жүйе ішінде жауапкершілік бар. Бірақ ішкі есептілік пен қоғам алдындағы есептілік тағы да екі бөлек нәрсе. 126 мүшенің бір-бірін бақылауы – сол 126 адамның халыққа есеп беруін алмастырмайды. Кеңес мүшелерінің толық құрамын сайттан көруге болады.
Хатшылықты Халық Кеңесінің өзімен шатастырмау керек
Тағы бір маңызды құқықтық айырмашылық бар. Халық Кеңесі – жоғары конституциялық консультативтік орган. Ал оның Хатшылығы – мемлекеттік орган. Хатшылық Кеңестің ұйымдастырушылық, құқықтық, қаржылық, кадрлық және ақпараттық-талдамалық қызметін қамтамасыз етеді. Хатшылық басшысын Президент тағайындайды. Оның өзіне жүктелген міндеттердің орындалуы үшін дербес жауапты екені ережеде тікелей жазылған.
Яғни аппараттық жауапкершілік тетігі айтарлықтай айқын.
Бірақ мұның бәрі Кеңестің қоғамдық-саяси есептілігі емес. Мемлекеттік аппараттың жұмысы үшін жауап беру мен «халықтың мүддесін қаншалықты дұрыс білдірдің?» деген сұраққа жауап беру – екі түрлі деңгей.
Бюджетке қатысты есеп бар, бірақ ол да саяси есепті алмастырмайды
Халық Кеңесінің қызметі республикалық бюджет қаражаты есебінен қаржыландырылады. Хатшылық та мемлекеттік орган ретінде республикалық бюджеттен ұсталады. Сондықтан оның қаржылық қызметіне жалпы бюджет, бухгалтерлік есеп және мемлекеттік аудит заңнамасы қолданылады.
Мұнда тағы бір айырмашылықты ажырату керек. Қаржылық есеп: ақша қайда жұмсалды? Саяси-қоғамдық есеп: сол ақшаға және сол өкілеттікпен қандай қоғамдық нәтиже жасалды?
Біріншісіне заңнамалық механизм бар.
Екіншісі Халық Кеңесіне қатысты әлдеқайда әлсіз рәсімделген.
Мәселен, Хатшылық бір жылда бюджет қаражатын заң талаптарына толық сәйкес жұмсауы мүмкін.
Бірақ бұл Кеңестің халықтан түскен мың ұсыныстың қаншасын нақты шешімге жеткізгеніне жауап бермейді.
«Ақпарат ашық» деу де жеткіліксіз
Хатшылық мемлекеттік орган болғандықтан, оған ақпаратқа қол жеткізу туралы жалпы заңнаманың талаптары қолданылады. Конституциялық заңның өзінде де диалог пен ашықтық қағидаты бар.
Бірақ заңгерлік тұрғыдан үш ұғымды бөлу керек:
ашықтық – ақпаратты қоғам көре алады;
бақылау – қоғам немесе басқа орган жұмысты тексере алады;
есептілік – орган белгілі кезеңде нәтижесін көрсетіп, қойылған сұрақтарға жауап беруге міндетті.
Халық Кеңесіне қатысты алғашқы екеуінің элементтері бар.
Үшіншісі – арнайы жылдық қоғамдық есеп түрінде – Конституциялық заңда айқын көрінбейді.
Регламент бұл мәселені шеше ала ма?
Конституциялық заң Кеңестің ұйымдастырылуы мен қызмет тәртібінің заңда реттелмеген мәселелері оның Регламентінде айқындалатынын белгілейді.
Бұл дегеніміз – есептіліктің кейбір процедураларын Регламентпен енгізуге құқықтық мүмкіндік бар.
Мысалы:
– жыл сайынғы қызмет есебі;
– комитеттердің есебі;
– азаматтардың ұсыныстарын қараудың статистикасы;
– мемлекеттік органдарға жіберілген ұсынымдардың орындалуын мониторингтеу;
– дауыс беру нәтижелерін жариялау;
– Кеңес мүшелерінің қатысуы туралы ақпарат.
Бірақ мұнда принципті мәселе бар.
Егер Халық Кеңесінің қоғамға есеп беруі оның конституциялық миссиясының ажырамас бөлігі деп санасақ, мұндай негізгі міндет тек ішкі Регламентте емес, Конституциялық заңның өзінде тұрғаны дұрысырақ.
Өйткені Регламент – органның жұмыс тәртібін белгілейтін құжат.
Ал қоғам алдындағы есептілік – жай жұмыс тәртібі емес, институттың легитимдігі мәселесі.
Есептілік неге маңызды?
Халық Кеңесінің мүшелері тікелей жалпыұлттық сайлау арқылы сайланбайды.
Оның құрамындағы 126 адам үш бағыт бойынша қалыптасады: 42 адам – этномәдени бірлестіктерден, 42 адам – қоғамдық бірлестіктер мен өзге коммерциялық емес ұйымдардан, тағы 42 адам – мәслихаттар мен қоғамдық кеңестерден. Құрам жөніндегі ұсынысты Хатшылық қалыптастырып, түпкі құрамды Президент бекітеді.
Бұған дейін қоғамдық кеңестердің Халық Кеңесімен жаңа қарым-қатынасы және олардың дербестігі туралы арнайы сараптама жасаған едік. Онда қоғамдық бақылаудың жаңа вертикаль ішінде әлсіреп қалмауы маңызды екенін көтердік.
Бұл модельдің өзі заңды және Конституцияда көзделген.
Бірақ дәл осы жерде есептілікке деген сұраныс артады.
Себебі тікелей сайланған депутат өзінің саяси мандатын келесі сайлауда қорғайды.
Ал Халық Кеңесінің мүшесі үшін халықтың тікелей электоралдық бағасы жоқ.
Сондықтан оның қоғамдық легитимдігінің негізгі баламасы екі нәрсе болуы керек: ашықтық және есептілік. Егер сайлау арқылы кері байланыс болмаса, тұрақты жария есеп арқылы кері байланыс күшеюі керек.
Қазіргі модельді «есепсіз орган» деуге бола ма?
Жоқ. Мұндай қорытынды тым қарабайыр болар еді.
Халық Кеңесі құқықтық вакуумда тұрған жоқ.
Оның Сессиясы бар.
Төраға Кеңес алдында саяси-ұйымдық тұрғыдан жауапты.
Мүшелерге әдептік жауапкершілік қарастырылған.
Хатшылық мемлекеттік орган ретінде әкімшілік, қаржылық және ақпараттық заңнамаға бағынады.
Бюджет қаражаты мемлекеттік қаржылық бақылаудың аясына түседі.
Сессиядағы мәселелер мен ұсыныстар жұртшылыққа жарияланады.
Мемлекеттік органдар Кеңестің ұсыныстарын қарауға міндетті.
Яғни бақылау тетіктері жоқ емес.
Бірақ олардың бәрін жинағанда «Халық Кеңесі жыл қорытындысы бойынша халыққа мына көрсеткіштермен міндетті түрде есеп береді» деген тұтас институт шықпайды.
Мәселе осы.
Заңда не жетіспейді?
Егер есептілікті күшейту мақсат етілсе, Конституциялық заңға немесе кемінде ашық Регламентке бірнеше нақты тетік енгізуге болар еді.
Біріншіден, жыл сайынғы қоғамдық есеп. Ол күнтізбелік жыл аяқталған соң міндетті түрде жариялануы керек.
Екіншіден, есепте жай өткізілген іс-шара саны емес, нәтиже көрсетілуі тиіс: қанша ұсыныс түсті, қаншасы қабылданды, мемлекеттік органдардың қаншасы орындады, қаншасы орындалмады және себебі қандай.
Үшіншіден, заң шығару бастамаларының толық ізі көрсетілуі қажет: бастаманы кім ұсынды, ол қай қоғамдық сұраныстан туды, кім қолдады, Құрылтайда тағдыры не болды.
Төртіншіден, өңірлік қоғамдық кеңестерден келген ұсыныстардың жеке реестрі болғаны дұрыс.
Бесіншіден, мемлекеттік органдарға берілген ұсынымдардың орындалу мәртебесі бойынша ашық мониторинг қажет: «қабылданды», «орындалуда», «орындалмады», «негізді түрде қабылданбады».
Алтыншыдан, Халық Кеңесінің қоғамдық-саяси есебін Хатшылықтың әкімшілік және қаржылық есебінен бөліп көрсету керек. Өйткені аппараттың дұрыс жұмыс істеуі Кеңестің қоғамдық миссиясының орындалғанын автоматты түрде білдірмейді.
Жетіншіден, есепті Президент немесе Құрылтай «бекітетін» модель емес, қоғамға жариялап, Құрылтай мен Президентке ақпарат ретінде жолдайтын модель анағұрлым үйлесімді болар еді. Бұл Кеңестің тәуелсіз мәртебесін сақтап, сонымен бірге жауапкершілікті күшейтер еді.
Ең үлкен тәуекел – өкілеттік пен жауапкершіліктің әртүрлі жылдамдықпен өсуі
Халық Кеңесінің жаңа моделінде өкілеттіктер өте анық өсіп отыр.
Ол заң ұсына алады.
Референдум бастамасын көтере алады.
Мемлекеттік органдардан ақпарат сұрата алады.
Оларға ұсыныс береді.
Қоғамдық бақылау жүргізеді.
Өңірлердегі қоғамдық кеңестер оның шешімдерін басшылыққа алады.
Бұл – шағын өкілеттік емес.
Сондықтан есептілік сол өкілеттікпен бірге өсуге тиіс.
Кез келген институт үшін қауіпті формула бар: өкілеттік нақты, ал жауапкершілік шашыраңқы.
Халық Кеңесінің қазіргі құқықтық конструкциясы осы формулаға толық түсті деуге әлі ерте. Бірақ оның белгілері бар.
Қорытынды
Заңнаманы тұтас зерттегендегі негізгі қорытынды мынау:
Қазақстан Халық Кеңесі Президентке тікелей бағынатын және есеп беретін мемлекеттік орган ретінде белгіленбеген. Құрылтай да оның жылдық есебін қабылдайтын бақылаушы орган ретінде бекітілмеген. Конституциялық заңда Халық Кеңесінің халыққа міндетті мерзімді есеп беруінің жеке рәсімі де жоқ.
Оның орнына заң ішкі жауапкершілік, сессиялық ашықтық, әдептік бақылау, мемлекеттік органдармен өзара іс-қимыл, Хатшылықтың әкімшілік жауапкершілігі және бюджеттік бақылау сияқты бірнеше бөлек тетік құрған.
Бұл модель Кеңестің тәуелсіздігін қорғауы мүмкін.
Бірақ дәл сол тәуелсіздік қоғамдық есептіліктің орнын баса алмайды.
Өйткені Халық Кеңесінің заңдағы ең алғашқы анықтамасы – «Қазақстан Республикасы халқының мүдделерін білдіретін» орган.
Сондықтан түпкі сұрақ «Халық Кеңесі Президентке есеп бере ме?» немесе «Құрылтайға есеп бере ме?» дегенде емес.
Негізгі сұрақ бұдан да қарапайым:
Халықтың атынан сөйлейтін Халық Кеңесі халықтың өзіне қалай есеп береді? Қазіргі заңнамадан осы сұрақтың толық әрі бірмәнді жауабы әлі көрінбейді.
Бұған дейін осы тақырыптың басқа қырларын да көтердік
Халық Кеңесінің есептілігі туралы мәселе бұған дейін жариялаған бірнеше сараптамамыздың заңды жалғасы.
– «Халық Кеңесінің әлсіз тұсы: ұсыныс бар, орындалу кепілі жоқ» материалында Кеңес ұсынымдарының мемлекеттік шешімге айналу тетігін және орындалу кепілдігінің әлсіз тұсын талдадық.
– «Қоғамдық кеңестер: халықтың даусы ма, әлде биліктің жанындағы формалды институт па?» сараптамасында қоғамдық кеңестердің дербестігі мен жаңа институционалдық қатынастың тәуекелдерін қарастырдық.
– «Өңірлердің үні Астанаға жете ме: Халық Кеңесі жаңа жұмыс кезеңіне кірісті» материалында өңірлерден келетін қоғамдық сұраныстың республикалық деңгейге қалай жетуі керек деген мәселе көтерілді.
Осы үш мәселенің бәрі ақырында бір түйінге келіп тіреледі: Халық Кеңесінің өкілеттігі кеңейген сайын оның қоғам алдындағы ашықтығы мен есептілігі де соған сай күшеюі керек.
