Министр «жоқ» дей алады. Бірақ Халық Кеңесін елемей өте ала ма?
Қазақстан Халық Кеңесі жұмысын бастағалы бері қоғамда оның нақты өкілеттігіне қатысты сауал көбейді. Кеңес қандай мәселені көтере алады? Оның ұсынысы мемлекеттік орган үшін қаншалық міндетті? Министрлік Халық Кеңесі көтерген мәселені қабылдамай қоя ала ма? Ал қабылдамаса, оның қандай құқықтық салдары бар? Бұл сұрақтар кездейсоқ туып отырған жоқ. Өйткені жаңа институттың қоғамдық беделі оның атауымен немесе құрамымен ғана өлшенбейді. Негізгі өлшем – Халық Кеңесінде айтылған ұсыныстың билік жүйесіндегі нақты тағдыры. Бұған дейін halyq-kenesi.kz редакциясы «Халық Кеңесі кімге есеп береді: өкілеттік айқын, есептілік неге көмескі?» атты сараптамада жаңа институттың өкілеттігі мен жауапкершілігінің арақатынасын көтерген болатын. Ендігі мәселе – сол өкілеттіктің мемлекеттік органдармен қарым-қатынаста қалай жұмыс істейтіні. Halyq-kenesi.kz ақпарат агенттігі редакциясы осы материалда «Қазақстан Халық Кеңесі туралы» Конституциялық заңның нормаларына сүйене отырып, Кеңес ұсыныстарының құқықтық салмағын, мемлекеттік органдардың міндетін және заңда әлі де ашық қалған мәселелерді саралап көрді.
Мұндағы мақсат – қандай да бір мемлекеттік органды айыптау немесе оның жұмысына алдын ала баға беру емес. Керісінше, жаңа конституциялық институттың мүмкіндігін заң аясында түсіндіру, оның күшті және әлсіз тұстарын ашып көрсету. Өйткені құқықтық мемлекетте ең маңыздысы – құзыреттің бар болуы ғана емес, сол құзыреттің қалай жүзеге асатыны. Ал Халық Кеңесіне қатысты ең өзекті сұрақтардың бірі дәл қазір мынау: Министр Халық Кеңесінің ұсынысын елемей өте ала ма? Жауабы бір қарағанда қарапайым көрінеді. Бірақ заңды мұқият оқығанда мәселенің әлдеқайда күрделі екені байқалады.
Заңдағы бір сөйлемнің салмағы
Қазақстандағы консультативтік органдардың тарихына қарасақ, қоғамда бұрыннан қалыптасқан белгілі бір күмән бар. Ұсыныс айтылды. Жиын өтті. Хаттама толтырылды. Баяндамалар жасалды. Содан кейін ше? Көп жағдайда қоғамдық пікірдің мемлекеттік шешімге айналу жолы қарапайым азаматқа көрінбей қалады. Қазақстан Халық Кеңесіне келгенде бұл мәселенің салмағы одан әрі артады. Себебі Халық Кеңесі – кезекті қоғамдық алаң ғана емес.
2026 жылғы 5 маусымда қабылданған «Қазақстан Халық Кеңесі туралы» Конституциялық заңда ол Қазақстан халқының мүдделерін білдіретін жоғары конституциялық консультативтік орган ретінде айқындалған. Оның құзыреті жай пікір білдірумен ғана шектелмейтініне редакция бұған дейін де тоқталған. Мәселен, «Халық Кеңесі заң ұсына алады. Бірақ ол кімнің заңын ұсынады?» атты сараптамада Кеңестің заң шығару бастамасына дейінгі мүмкіндігі жан-жақты қарастырылды. Демек, оның ұсыныстарының да құқықтық табиғаты кәдімгі қоғамдық үндеуден өзгеше. Мәселенің кілті Конституциялық заңның 7-бабында жатыр. Онда Қазақстан Халық Кеңесі Сессиясының шешімдеріндегі мемлекеттік органдар мен лауазымды адамдарға бағытталған ұсынымдар мен ұсыныстардың міндетті түрде қаралуға тиіс екені көрсетілген. Міне, осы бірнеше сөздің өзі жаңа институттың құқықтық мәртебесін түсіну үшін айрықша маңызды. Заң шығарушы: «қаралуы мүмкін», «ескерілуі мүмкін», «назарға алынуы мүмкін» деп жазған жоқ. «Міндетті түрде қаралуға тиіс» деді. Құқықтық мәтінде мұндай сөздердің айырмасы үлкен. Осы тұрғыдан алғанда министрлік те, әкімдік те, өзге мемлекеттік орган да Халық Кеңесі Сессиясының өзіне бағытталған ресми ұсынысын жай ғана көрмегендей болып өте алмайды. Ол қаралуға тиіс. Бірақ дәл осы тұста екінші, одан да маңызды мәселе басталады. Қарау – орындау деген сөз бе? Жоқ.
Министр ұсынысты орындамауы мүмкін
Қоғамдық пікірде кейде екі түрлі ұғым араласып кетеді. Біріншісі – мемлекеттік органның ұсынысты қарау міндеті. Екіншісі – сол ұсынысты міндетті түрде орындау міндеті. Бұл екеуі бір нәрсе емес. Конституциялық заң Халық Кеңесінің кез келген ұсынысы мемлекеттік орган үшін сөзсіз орындалуға тиіс деп бекітпейді. Заң: қаралуға тиіс дейді. Демек, мемлекеттік орган ұсынысты қабылдауы да, қабылдамауы да мүмкін. Мысалы, Халық Кеңесі белгілі бір министрлікке әлеуметтік төлем тетігін өзгертуді, салалық бағдарламаны қайта қарауды, қаржыландыру көлемін арттыруды немесе белгілі бір норманы заңнамалық тұрғыдан өзгерту қажеттігін ұсынды делік. Министрлік ұсынысты қарауға міндетті. Оның экономикалық салдарын есептеуі мүмкін. Қаржылық мүмкіндігін бағалайды. Қолданыстағы заңнамаға сәйкестігін тексереді. Өзге мемлекеттік органдармен келіседі. Сарапшылардың пікірін алады. Содан кейін ұсынысқа келісуі де, толық келіспеуі де, оның белгілі бір бөлігін ғана қабылдауы да мүмкін. Бұл – атқарушы биліктің өзінің заңмен белгіленген құзыреті. Сондықтан Халық Кеңесінің мәртебесін асыра көрсету де дұрыс емес. Кеңес министрліктің орнына шешім қабылдамайды. Ол Үкіметтің функциясын атқармайды. Министрдің өкілеттігін алмастырмайды. Бірақ осының бәріне қарамастан маңызды бір шекара бар: Халық Кеңесінің ұсынысын елемеуге болмайды. Яғни мемлекеттік орган: «бізге бұл тақырып қызық емес» немесе «бұл ұсынысты қарамаймыз» деген ұстанымда бола алмайды. Заңның мәні дәл осында.
Сонда оның күші неде?
Бір қарағанда «қарауға міндетті, орындауға міндетті емес» деген норма әлсіз болып көрінуі мүмкін. Тіпті: «онда Халық Кеңесінің ұсынысының қарапайым қоғамдық өтініштен айырмасы қандай?» деген сауал туындайды. Бірақ Конституциялық заңды бір ғана тармақпен шектеп оқу дұрыс емес. Оның басқа нормаларымен бірге қарағанда Халық Кеңесі мен мемлекеттік аппарат арасындағы қатынастың әлдеқайда кең моделі көрінеді. Заңның 18-бабында Қазақстан Халық Кеңесінің мемлекеттік органдармен өзара іс-қимылы арнайы бекітілген. Кеңес орталық және жергілікті мемлекеттік органдарға ұсыныстар енгізе алады. Сұрау салулар жолдай алады. Қажетті ақпарат пен талдамалық материалдар ала алады. Қорытындылар мен ұсынымдар береді. Ал ең маңыздысы – мемлекеттік органдарға тек ұсынысты қабылдап алу ғана емес, Халық Кеңесімен өзара іс-қимылды қамтамасыз ету міндеті жүктеледі. Бұл мәселе өңірлік деңгейдегі қоғамдық кеңестермен байланыста да өзекті. Жуырда жарияланған «Қоғамдық кеңестер тағы да формализмге ұрынбай ма? Қошанов нақты жауапкершілік тетігін ұсынды» материалында мемлекеттік органдар басшыларының қоғамдық кеңестер ұсынымдарының орындалуы жөнінде жеке есеп беру тетігін заңнамалық тұрғыда бекіту ұсынылғаны жазылды.
Заңда мемлекеттік органдар өз құзыреті шегінде Қазақстан Халық Кеңесімен өзара іс-қимыл жасауға және оның мақсаттары мен міндеттерін іске асыруға жәрдемдесуге міндетті екені көрсетілген. Бұл жерде жаңа институттың табиғаты айқынырақ көрінеді. Яғни Халық Кеңесі мемлекеттік аппараттың сыртында тұрып, анда-санда үндеу жасайтын құрылым емес. Заң оны мемлекеттік органдармен тұрақты қатынаста жұмыс істейтін конституциялық институт ретінде қарастырады. Демек, оның құқықтық күші бір ғана «ұсыныс беру» құқығымен өлшенбейді. Ол – тұрақты өзара іс-қимыл тетігі.
Ең әлсіз жері қайда?
Заңның күшті тұсын айту қаншалық қажет болса, әлсіз немесе нақтылауды қажет ететін жерін көрсету де соншалық маңызды. Журналистік талдаудың міндеті – институтты дәріптеу емес. Оның қалай жұмыс істеуі мүмкін екенін шынайы көрсету. Бұл тұрғыдан алғанда Конституциялық заңда әлі де практикалық сұрақтар бар. Заң: ұсыныстар міндетті түрде қаралуға тиіс деп нақты жазады. Бірақ сол ұсыныстың қалай қаралатыны жөніндегі бүкіл процедура заң мәтінінде егжей-тегжейлі ашылмаған. Мысалы: Халық Кеңесінің ұсынысын мемлекеттік орган қанша күн ішінде қарауы керек? Оған жауап берудің нақты мерзімі бар ма?Жауап жай ақпараттық хат түрінде беріле ме, әлде арнайы қорытынды қажет пе? Ұсыныс қабылданбаса, оның себебі толық түсіндірілуі тиіс пе? Бас тарту құқықтық және экономикалық негіздермен дәлелдене ме?Кеңес сол жауапқа қайта орала ала ма? Ұсынымдардың орындалу деңгейіне кім мониторинг жүргізеді?Қанша ұсыныстың орындалғаны және қаншасының орындалмағаны туралы ашық есеп бола ма? Бұл сұрақтар Кеңестің қоғам алдындағы есептілігі мәселесімен тікелей сабақтас. Сондықтан редакцияның «Халық Кеңесі кімге есеп береді: өкілеттік айқын, есептілік неге көмескі?» атты бұрынғы сараптамасындағы сауалдар осы тұста тағы да алдан шығады. Міне, институттың болашақ тиімділігі осындай сұрақтардың қалай шешілетініне байланысты. Өйткені құқықтық норма қаншалық дұрыс жазылғанымен, оны орындаудың нақты рәсімі болмаса, бюрократиялық тәжірибе оның мазмұнын әлсіретуі мүмкін. Бұл – тек Халық Кеңесіне қатысты мәселе емес. Кез келген консультативтік немесе өкілдік институттың тағдырын көбіне процедура шешеді.
«Қаралды» деген бір ауыз сөз жеткілікті ме?
Бұл сауал – Халық Кеңесінің болашақ беделіне тікелей қатысты. Өйткені «қарау» деген ұғымның өзі өте кең. Мемлекеттік орган ұсынысты шын мәнінде зерделеуі мүмкін. Сала мамандарын шақыруы мүмкін. Қаржылық есеп жүргізуі мүмкін. Құқықтық сараптама жасауы мүмкін. Мәселенің өзектілігін мойындап, шешу жолдарын ұсынуы мүмкін. Бұл – мазмұнды қарау. Ал екінші жағдайда мемлекеттік орган бірнеше аптадан кейін стандартты жауап жіберуі мүмкін: «Сіздің ұсынысыңыз қаралды. Қолданыстағы заңнама шеңберінде тиісті жұмыс жүргізілуде». Формалды тұрғыдан қарасақ, ұсынысқа жауап берілді. Бірақ қоғамдық тұрғыдан қарағанда мәселе шешілді ме? Оның тағдыры анық болды ма? Халық Кеңесінің ұсынысы мемлекеттік саясатқа әсер етті ме? Белгісіз. Сондықтан жаңа институт үшін ең үлкен қатер – заңның жоқтығы емес. Формализм. Қоғамдық кеңестердің қызметіне қатысты дәл осы қауіп редакцияның «Халық Кеңесі: қоғамдық кеңестер халықтың даусы болып қала ма, әлде жүйенің үнін қайталай ма?» атты сараптамасында да көтерілген болатын. Онда қоғамдық бақылаудың дербестігі сақтала ма, әлде жаңа институттық байланыс формализмді күшейте ме деген мәселе қойылды. Егер «қарау» нақты талқылауға, дәлелді жауапқа және мүмкіндігінше нәтижеге айналса, Халық Кеңесінің салмағы арта береді. Ал егер ол кезекті кеңселік хат алмасуға айналса, қоғамдық сенім әлсіреуі ықтимал. Бұл жерде мәселе жекелеген министрдің ниетінде ғана емес. Мәселе – мемлекеттік басқару мәдениетінде.
Халық Кеңесінің тағы бір құралы бар
Халық Кеңесін тек ұсыныс жолдайтын орган ретінде қарастыру оның Конституциялық заңдағы мүмкіндігін толық ашпайды. Заң Кеңеске өзінің мақсаттары мен міндеттеріне қатысты мәселелер бойынша қоғамдық бақылауды жүзеге асыруға мүмкіндік береді. Бұл құқықтың маңызы ерекше. Мысалы, Халық Кеңесі белгілі бір өңірдегі әлеуметтік мәселені көтерді делік. Тиісті мемлекеттік органға ұсыныс жолданды. Жауап алынды. Бірақ мәселе шешілмеді. Мұндай жағдайда Кеңестің рөлі сол жауапты архивке салып қоюмен аяқталмауы керек. Заңдағы қоғамдық бақылау тетігі мәселенің әрі қарайғы тағдырын қадағалауға мүмкіндік береді. Бұл жерде өңірлердің мәселесін республикалық күн тәртібіне шығару тетігі ерекше маңызға ие. Halyq-kenesi.kz бұған дейін «Өңірлердің үні Астанаға жете ме: Халық Кеңесі жаңа жұмыс кезеңіне кірісті» атты материалда Өңірлік даму және жергілікті өзін-өзі басқару комитетінің жұмысы арқылы өңірлік проблемаларды жүйелі түрде жинақтау мәселесін көтерген еді. Сондықтан болашақта Халық Кеңесінің тиімділігі мынадай тізбекпен өлшенуі ықтимал: мәселе көтерілді – зерттелді – ұсыныс жасалды – мемлекеттік орган жауап берді – орындалу барысы бақыланды – нәтиже қоғамға жарияланды. Егер осындай жүйе қалыптасса, Кеңестің ұсынысы қағазда қалмайды. Ол саяси және қоғамдық процестің бір бөлігіне айналады. Ал қоғамдық бақылау – дәл осы арадағы ең маңызды буындардың бірі.
Заң шығаруға дейін бара алады
Халық Кеңесінің ықпалын бағалағанда тағы бір маңызды мәселені естен шығаруға болмайды. Кейбір проблеманы министрлік шешпеуі мүмкін. Өйткені мәселе министрдің шешіміне емес, заңның өзіне байланысты болады. Мұндай жағдайда Халық Кеңесінің қолында басқа мүмкіндік бар. Конституциялық заң оған тиісті тәртіппен заң жобаларын әзірлеуге және оларды Құрылтайға енгізуге мүмкіндік береді. Бұл – принципті мәселе. Редакция бұл құқықтың мүмкіндігі мен тәуекелін «Халық Кеңесі заң ұсына алады. Бірақ ол кімнің заңын ұсынады?» атты арнайы зерттеуде кеңінен қарастырды. Онда азаматтың ұсынысы мен дайын заң жобасының арасында бірнеше институционалдық сүзгі бар екені, ал Құрылтайға заң жобасын енгізу үшін Кеңес мүшелерінің кемінде үштен екісінің қолдауы қажет екені талданды. Яғни Халық Кеңесі белгілі бір мемлекеттік органның жауабымен келіспей қалса немесе мәселенің жүйелі сипат алғанын байқаса, мәселені заңнамалық деңгейге көтеруге қабілетті. Әрине, бұл үшін арнайы рәсімдер мен тиісті дауыс саны қажет. Бірақ мүмкіндіктің заңда болуының өзі институттың салмағын арттырады. Бұл жерде бір маңызды айырмашылық бар. Қарапайым қоғамдық ұйым: «заңды өзгерту керек» деп ұсыныс білдіруі мүмкін. Ал Халық Кеңесі белгілі бір жағдайда сол мәселені ресми заң шығару процесіне дейін жеткізе алады. Сондықтан Халық Кеңесін тек «кеңесші орган» деп қарастыру оның шынайы конституциялық мүмкіндігін толық көрсетпейді.
Ашықтық – негізгі қорғаныс тетігі
Жаңа институттың беделі тек билікпен қарым-қатынасына емес, қоғаммен байланысына да тәуелді. Бұл жағынан Конституциялық заңда маңызды талап бар. Халық Кеңесі Сессиясында талқыланатын мәселелер, қабылданған ұсынымдар мен ұсыныстар жұртшылық назарына жеткізілуге тиіс. Бұл норма елеусіз көрінгенімен, оның саяси салмағы үлкен. Өйткені қоғам қандай ұсыныс жасалғанын білсе, оның әрі қарайғы тағдырын да сұрай алады. Мысалы: Халық Кеңесі қандай министрлікке ұсыныс берді? Министрлік оған қашан жауап берді? Ұсыныстың қай бөлігі қолдау тапты? Қай бөлігі қабылданбады? Неліктен қабылданбады? Қай ұсыныс орындалды? Қай ұсыныс орындалмай қалды? Осындай мәліметтер ашық болса, институтқа деген қоғамдық сенім артады. Ал ұсыныстардың тағдыры жабық қалса, сұрақ көбейеді. Бұл проблема Кеңестің құрамдық өкілдігіне де қатысты. «957 бірлестік, 126 мүше: Халық Кеңесі халықтың үнін шешімге жеткізе ала ма?» атты материалда редакция өкілдіктің өзі жеткіліксіз екенін, негізгі өлшем – сол өкілдердің көтерген мәселесі нақты шешімге қаншалық жететіні екенін атап өткен еді. Сондықтан Халық Кеңесінің ең қуатты құралдарының бірі міндетті бұйрық емес. Оның күші – мәселені жария мемлекеттік кеңістікке шығаруында. Қоғам көріп отырған мәселені үнсіз жабу әрдайым қиын. Міне, ашықтықтың институционалдық күші осында.
Министр «жоқ» дей алады. Бірақ «көрмедім» дей ала ма?
Енді бастапқы сұраққа қайта оралайық. Министр Халық Кеңесінің ұсынысымен келіспеуі мүмкін бе? Иә. Заң оған мұндай мүмкіндік береді. Министрліктің өзінің салалық құзыреті бар. Жауапкершілігі бар. Бюджеттік шектеуі бар. Үкіметтік саясатпен үйлесетін міндеттері бар. Сондықтан әр ұсыныс сөзсіз орындалады деу дұрыс емес. Бірақ министр немесе өзге мемлекеттік орган: «біз бұл ұсынысты қарамаймыз» дей алмайды. Халық Кеңесі Сессиясының мемлекеттік органға бағытталған ұсыныстары заң бойынша міндетті түрде қаралуға тиіс. Бұл екі ұғымның арасында үлкен айырма бар. Министр: «біз бұл ұсыныспен келіспейміз» дей алады. Бірақ: «бұл ұсыныс біз үшін жоқ» дей алмайды. Міне, Конституциялық заң белгілеген маңызды құқықтық шекара осы. Сондықтан қоғамдық бақылау да: «Халық Кеңесінің барлық ұсынысы неге орындалмады?» деген талаппен ғана шектелмеуі керек. Одан гөрі: «Неліктен орындалмады?» «Қандай негіз келтірілді?» «Оның орнына қандай шешім ұсынылды?» деген сұрақтар маңызды. Өйткені жауапты мемлекеттік басқару тек «иә» деуден тұрмайды. Кейде дәлелді «жоқ» та – жауапкершіліктің белгісі. Бастысы – сол «жоқтың» қоғам алдында түсінікті болуы.
Кеңестің беделін жауаптардың сапасы анықтайды
Қазақстан Халық Кеңесі – жаңа конституциялық институт. Оның алдында үлкен мүмкіндік те, үлкен жауапкершілік те тұр. Заң оған қоғамдық диалог жүргізу, азаматтардың бастамаларын қарау, мемлекеттік органдармен өзара іс-қимыл жасау, қоғамдық бақылау жүргізу, заңнамалық ұсыныстар әзірлеу секілді елеулі мүмкіндіктер берген. Бұл мүмкіндіктер енді біртіндеп нақты жұмыс құрылымдарына бөлініп келеді. Мәселен, Қазақстан Халық Кеңесі комитетінің салалық комиссияларының құрамы бекітілді. Комиссиялар қоғамнан түсетін ұсыныстарды салалық деңгейде саралап, сарапшылар мен жұмыс топтарын тартуға арналған. Бірақ ешбір заң институттың беделін өздігінен жасап бермейді. Бедел тәжірибеде қалыптасады. Халық Кеңесінің беделі де оның отырыстарының санына немесе қабылдаған құжаттарының көлеміне ғана байланысты болмайды. Негізгі өлшем басқа. Оның ұсыныстарының тағдыры қандай болады? Егер Халық Кеңесі көтерген мәселе министрлік кабинетіне жетіп, кәсіби деңгейде қаралып, қоғамға негізді жауап беріліп, қажет болған жағдайда нақты шешімге айналып отырса, онда жаңа институт өзінің конституциялық міндетін орындай бастады деуге болады. Ал егер ұсыныстардың тағдыры қоғамға белгісіз болып, «қаралды» деген формалды жауаппен шектелсе, құқықтық мүмкіндік толық пайдаланылмай қалады. Сондықтан Халық Кеңесінің алдағы жұмысына баға бергенде оның қанша ұсыныс жасағанын ғана санамау керек. Қанша ұсыныс нақты өзгеріске ұласты? Қанша ұсыныс бойынша мемлекеттік орган дәлелді жауап берді? Қанша мәселе қайта қаралды? Қанша ұсыныстың орындалу барысы қоғамға көрсетілді? Нақты өлшем осылар болуы тиіс. Өйткені Халық Кеңесінің шынайы салмағы мінбердегі сөзбен емес, сол сөздің мемлекеттік шешімге дейінгі жолымен анықталады. Ал Конституциялық заң бұл жолдың алғашқы құқықтық қақпасын ашып қойған. Министр Халық Кеңесінің ұсынысымен келіспеуі мүмкін. Оны орындамауы да мүмкін. Бірақ заң тұрғысынан оған жай ғана теріс қарап, байқамағандай өтіп кету мүмкіндігі берілмеген. Министр «жоқ» дей алады. Бірақ сол «жоқтың» артында уәж тұруы керек. Халық Кеңесінің жаңа институт ретіндегі ең үлкен сынағы да осы тұстан басталады. Өйткені заң ұсынысты қарауға міндеттейді. Ал қоғам – сол қараудың қаншалық шынайы болғанын сұрауға құқылы.
Заң Халық Кеңесінің ұсынысын міндетті түрде қарауды талап етеді. Бірақ орындауды талап етпейді. Демек, ең үлкен тәуекел де осы арада: мазмұнды шешімнің орнын формалды жауап басып кетуі мүмкін. «Қаралды» деген бір жолдық хат заң талабын орындаған болып санала ма? Ұсыныс қабылданбаса, министрлік қоғам алдында оның себебін түсіндіруге міндетті ме? Ал жауап берілгенімен, мәселе шешілмесе, кім жауап береді?
Егер бұл сұрақтардың нақты тетігі қалыптаспаса, Халық Кеңесінің ең мықты өкілеттігінің өзі қағаздағы бедел болып қалуы ықтимал. Сонда негізгі сұрақ біреу: Халық Кеңесі мемлекеттік шешімге ықпал ететін институт бола ма, әлде ұсыныстары «қаралды» деген мөрден әрі аспай ма?
Сараптаманың орыс тіліндегі нұсқасын оқуыңызға болады
